Hvala za besedo.

Zakonodajno-pravna služba je predlog zakona preučila z vidika njegove skladnosti z Ustavo, pravnim sistemom in z zakonodajno tehničnega vidika. V uvodnem delu mnenja je predstavila pravno ureditev in vsebino pravice do svobode izražanja iz prvega odstavka 39. člena Ustave, ki posebej varuje svobodo tiska. Svoboda tiska pomeni enega od ključnih institucionalnih pogojev učinkovitosti demokratičnega procesa in javnosti omogoča, da nadzira oblast in zagotavlja učinkovito delovanje politične opozicije v vsakokratni oblasti. V skladu z ustaljeno ustavno sodno presojo so zakonske omejitve pravice do svobode izražanja dopustne le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, če prestanejo tako imenovani strogi test sorazmernosti. Na ta vidik ZPS opozarja v zvezi s 53. členom, ki prepoveduje sovražni govor v medijih v povezavi s prekrškovno določbo iz 102. člena zakona in določbo o nadzoru iz 97. člena predloga zakona. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. ZPS je v zvezi s to pravico povezana opozorila podala v pripombah k 16., 21., 41. členu glede nezdružljivosti opravljanja oglaševalske in medijske dejavnosti, glede deleža slovenske glasbe v 45. členu in glede programov posebnega pomena v 47. členu predloga zakona. V uvodnem delu je ZPS opozorila tudi na načelo pravne države iz 2. člena, ki vsebuje načelo jasnosti in določnosti predpisov, ki zahteva, da je iz besedila predpisa mogoče nedvoumno ugotoviti vsebino in namen norme. Da predlog zakona po tem ustavnim zahtevam v celoti ne sledi ZPS podrobneje pojasnjuje pripombe k 2. členu glede četrtega odstavka, ki se nanaša na veljavnost tega zakona k 14. in 20. členu glede določb glede dovoljenja za izvajanje radijske in televizijske dejavnosti in določba glede nadzora. Po drugem odstavku 120. člena Ustave upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le na podlagi zakona. Morajo ostajati v vsebinskih okvirih in biti skladno z Ustavo. Na te vidike ZPS opozarja v pripombah k 16., 27., 89. in 94. členu predloga zakona. V uvodnem delu mnenja je ZPS opozorila tudi na pomanjkljivost ali celo odsotnost obrazložitev zakonske ureditve. V zvezi s tem je posebej izpostavila 53. člen predloga zakona, ki regulira tako imenovani sovražni govor. ZPS je v številnih pripombah posebej opozorila tudi na nejasno razmerje med predlogom zakona in Zakonom o avdiovizualnih medijskih storitvah, ki je v razmerju do predloga zakona specialni zakon, zaradi uskladitve s predlogom zakona so nujno potrebne spremembe Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah. Rešitve predloga zakona, ki se nanašajo tudi na avdiovizualne medijske storitve in bodo nadomestile posamezne določbe tistega zakona pa zahtevajo prenehanje veljavnosti nekaterih določb Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah. V času od izdaje pisnega mnenja, torej od 27. februarja pa do 2. aprila, ko je potekel rok za vložitev amandmajev, je bilo za prejšnjo sejo, ki je bila preložena v pripravi večje število amandmajev, ki sedaj niso vloženi. V času od preložitve prve seje tega odbora pa do te seje ZPS ni bila povabljena k sodelovanju pri pripravi amandmajev, ampak so ji bili amandmaji poslani zgolj v pregled dan pred iztekom roka za vložitev amandmajev. Od pripomb ZPS k posameznim členom je bil z amandmaji koalicijskih poslanskih skupin upoštevan le manjši, v primerjavi z drugimi pripombami skorajda neznaten del pripomb. ZPS ob tem še ugotavlja, da vloženi amandmaji odpravljajo zgolj nekatere, predvsem zakonodajno tehnične pripombe iz pisnega mnenja ZPS, kar je razvidno tudi iz obrazložitev amandmajev. Zgolj v ponazoritev, za amandmaje na primer niso upoštevane pripombe glede statusa samostojnega novinarja, programskih deležev, objave popravka in odgovora, kar so vse pomembni instituti predloga zakona. Zaradi tega ZPS opozarja, da večina pripomb, zlasti pa pripombe, ki opozarjajo na možne neskladnosti z ustavo, ni upoštevanih, pri čemer tudi ni pojasnjeno, zakaj pripombe niso upoštevane oziroma niso predstavljeni pravni argumenti, zaradi katerih večina pripomb ZPS z amandmaji ni upoštevanih. To bo oviralo Državni zbor kot zakonodajalca, ne pa Vlade kot predlagateljice zakona v postopku morebitne ustavno sodne presoje, v katerem je Državni zbor kot nasprotni udeleženec v postopku pred Ustavnim sodiščem omejen z zakonodajnim gradivom, zlasti pa z ustrezno obrazložitvijo določb. Izmed pripomb, ki niso bile upoštevane ZPS posebej opozarja na naslednje pripombe ustavno pravne narave, in sicer na pripombo k 6. členu. V prvem odstavku, prvega odstavka je določena dolžnost zagotavljanja zaupnosti vira informacij za izdajatelje, urednike, novinarje ali druge avtorje prispevkov. Zaupnost vira v kazenskem postopku pomeni, da je oseba oproščena dolžnosti pričevanja in je torej tako imenovana privilegirana priča. Predlagana ureditev širi dolžnost zagotavljanja zaupnosti vira informacij v razmerju do zakona o kazenskem postopku. To je sporno, ker je lahko izdajatelj tudi pravna oseba, ki ne more biti priča, poleg tega pa se zastavlja vprašanje, ali je izdajatelj sploh lahko oseba, ki je za zaupna dejstva izvedela pri opravljanju svojega poklica. V drugem odstavku 6. člena prvi odstavek je določeno, da lahko zahteva razkritje vira informacij samo sodišče in to le v primeru, ko to določa kazenska zakonodaja. Kot je bilo že pojasnjeno, je dolžnost zagotavljanja zaupnosti vira informacij o kazenskem postopku upoštevana s tem, da je oseba oproščena dolžnosti pričevanja. Med osebami, oproščenimi dolžnosti pričevanja, pa so izrecno navedeni urednik, novinar ali avtor prispevka. Po zakonu o kazenskem postopku dolžnosti pričevanja ni oproščena katerakoli druga oseba, ki bi zaradi svojega poklicnega oziroma drugega razmerja z izdajateljem ali njegovim uredništvom lahko imela informacije, povezane z novinarskimi viri ali zaupnim komuniciranjem, ali bi jih lahko identificirale, da razkrije vir informacij ali drugo zaupno komuniciranje. Na to osebo se pa nanaša predlagana določba. Sedež materije, ki se nanaša na kazenski postopek je Zakon o kazenskem postopku. Zato bi moralo biti to vprašanje urejeno tako, da bosta obe ureditvi komplementarni, ne pa da si bosta nasprotovali. Določba je hkrati tudi skoraj popoln prepis določbe iz uredbe, ki že neposredno velja, in od držav članic Evropske unije zahteva, da ne sprejemajo takšnih ukrepov, ki bi to prepoved kršili in ne obratno, da prepoved povzamejo v nacionalni predpis. Podobno velja za nejasno besedilo tretjega odstavka, ki se nanaša na pridržanje, preiskovanje, kaznovanje in zaseg. Tudi sedež te materije je v ZKP in ne v zakonu o medijih.

Druga, pomembnejša pripomba iz pisnega mnenja, ki je ustavno pravne narave, se nanaša na 53. člen. V prvem odstavku tega člena sta določeni dve prepovedi za medije: spodbujanje sovraštva ali nasilja do posameznikov ali skupin zaradi osebnih okoliščin in ščuvanje k terorističnim dejanjem vključno s potovanji, financiranjem, novačenjem in usposabljanjem za terorizem. Zakon predvideva globo kot sankcijo za kršitev ter inšpekcijski nadzor s strani pristojnih organov. ZPS je opozorila, da prepoved velja tudi brez določitve prekrška za kršitev te določbe, da je prepoved govora, ki nasprotuje 63. členu Ustave le eno izmed sredstev za varovanje temeljnih vrednot in postulatov ustavne demokracije, zato prepoveduje le najbolj skrajne oblike izražanja, ki spodbujajo neenakopravnost in sovraštvo oziroma nestrpnost ter spodbujanje k nasilju in vojni. Ustavno sodna presoja ugotavljanja protiustavnosti takega izražanja upošteva, da se ne poseže čezmerno v temeljne vrednote javne in zasebne razprave v svobodni in demokratični družbi. Enako mora ravnati zakonodajalec, če inkriminira izražanje, ki ima značilnosti tako imenovanega sovražnega govora. Država je sicer dolžna najhujše kršitve prepovedi iz 63. člena ustave določiti kot kaznivo dejanje. Pri tem pa je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče že ugotovilo, da je zakonodajalec v 297. členu Kazenskega zakonika predpisal uporabo kazenskega prava za določene težje oblike protiustavnega izražanja, ki ogrožajo človekovo dostojanstvo in varnost in s tem izpolnil pozitivno obveznost zavarovati temeljno vrednoto iz 63. Člena Ustave na kazensko pravnem področju. Po mnenju Zakonodajno-pravne službe prav utemeljitev razlogov za nujnost oziroma potrebnost določitve prekrška v razmerju do kaznivega dejanja po 297. členu kazenskega zakonika, na primer zaradi spremenjenih družbenih okoliščin, napetosti v družbi, ki se odražajo zlasti v medijih, v obrazložitvi manjka. ZPS je še izrecno opozorila, da politično ali drugo mnenje po naravi stvari ni osebna okoliščina, zato po naši oceni ne more biti vključeno med okoliščine, zoper katere je usmerjen tako imenovani sovražni govor. Poleg tega je ZPS opozorila, da se nova ureditev delno prekriva s kaznivim dejanjem iz 297. člena kazenskega zakonika, kar lahko sproži vprašanja o tako imenovanem dvojnem kaznovanju oziroma o kršitvi načela »ne bis in idem«. Večji del pripomb iz mnenja pa se v tem delu osredotoča na jedro pravice do svobode izražanja in na zahtevo, da mora biti vsaka omejitev svobode izražanja nujna in sorazmerna. Pri tem je ključen kontekst izjave, pomen in doseg medija ter ali je izjava prispevala k javni razpravi. Mediji imajo poseben položaj, saj igrajo pomembno vlogo pri obveščanju javnosti in nadzoru nad oblastjo, zato zakonodajalec pri omejevanju njihove svobode izražanja ne sme pretiravati. Tudi provokativna, žaljiva, šokantna mnenja so lahko varovana, če prispevajo k razpravi o pomembnih družbenih vprašanjih. Zakonodajalec mora zagotoviti, da omejitve svobode izražanja ne ogrozijo demokratične razprave in vloge medijev ter da ostanejo znotraj meja, ki jih dopuščata ustava in evropska konvencija o človekovih pravicah. Nasprotno temu pa iz predlagane ureditve izhaja, da bi se lahko sankcionirala tudi mnenja oziroma stališča, ki nimajo na zunaj zaznavnih posledic. Omejevanje svobode izražanja zgolj zaradi abstraktne nevarnosti po oceni ZPS ne more upravičiti uporabe kazensko pravne represije, kar določanje prekrška je, zato bi predlagana ureditev lahko pomenila prekomeren poseg v svobodo izražanja. V obrazložitvi predloga zakona je sicer zapisano, da se zagotavlja, da zadevna omejitev ne bo nesorazmerno posegala v svobodo izražanja, vendar iz predlagane ureditve ni razvidno, kaj je mogoče razumeti kot zagotovila, ki naj bi preprečevala nesorazmerno poseganje.

Iz pisnega mnenja bi izpostavila še nekatere pripombe k prehodnim in končnim določbam, in sicer v 2. alineji drugega odstavka 116. člena je določena nadaljnja uporaba 4. in 4.a člena veljavnega Zakona o medijih do uveljavitve uredbe iz petega odstavka 14. člena predloga zakona. Določbe, ki se nanašajo na javni interes na področju medijev, se bodo začele uporabljati z uveljavitvijo predloga zakona, ker zamik uporabe teh določb ni določen. To pomeni, da se bosta po uveljavitvi predloga zakona za isto področje oziroma za ista razmerja hkrati uporabljali dve ureditvi, ki se medsebojno izključujeta. To je nedopustno z vidika 2. člena. Ustave. V drugi alineji prvega odstavka 116. člena pa se do začetka uporabe določb iz poglavja o oceni koncentracij na medijskem trgu uporabljajo tudi določbe veljavnega 56. do 58. člena Zakona o medijih. ZPS meni, da je treba določiti tudi nadaljnjo uporabo prekrškovnih določb veljavnega Zakona o medijih, ki predpisujejo globe za kršitev 56. člena. Poleg tega je treba besedilo o zamiku uporabe določb tega poglavja dopolniti s 105. členom predloga zakona.

Glede amandmajev koalicijskih poslanskih skupin je ZPS dolžna opozoriti še na naslednje. V petem odstavku 14. in 16. in v četrtem odstavku 17. člena je dopolnjena tako imenovana pooblastilna določba, na podlagi katere Vlada sprejema uredbo, in sicer s stavkom, ki prepoveduje, da se z uredbo določajo dodatni osnovni pogoji ter dodatna osnovna ali prednostna merila ter pogoji in merila za dodeljevanje državnih pomoči. V teh primerih gre po naši oceni za določbo, ki po vsebini pomeni izpeljavo načela zakonitosti 153. člena Ustave, na podlagi katerega mora vsak podzakonski akt ostati v mejah in vsebinskih okvirih zakona.

Glede amandmaja k 28. členu že v mnenju je ZPS opozorila, da mora imeti uradna oseba, ki vodi postopek ocene koncentracije, za učinkovito vodenje tega postopka preiskovalna pooblastila za ugotavljanje dejanskega stanja, ki bo podlaga za izdajo zakonite in pravilne odločitve. Ne glede na to v amandmaju k temu členu ni vključeno najpomembnejše preiskovalno pooblastilo, in sicer pooblastilo za vstop v prostore, zemljišča in prevozna sredstva podjetij, če se podjetje temu upira, seveda na podlagi odločbe sodišča. Zato se zastavlja vprašanje ali bo pristojni organ brez tega pooblastila lahko sploh učinkovito vodil postopek ocene medijske koncentracije, v katerem je treba za izdajo zakonite in pravilne odločbe popolnoma ugotoviti vsa odločilna dejstva. Ker tega pooblastila uradna oseba nima, tudi ni jasno, na kakšen način se bodo izvrševala druga preiskovalna pooblastila uradnih oseb, na primer kako bo pristojni organ pridobil poslovne knjige in drugo dokumentacijo, ki jo je treba pregledati, če nima dovoljenja za vstop v prostore. Ker tega pooblastila uradna oseba nima, se zastavlja tudi vprašanje, čemu je namenjena določba, da uradna oseba izvršuje pooblastila ob navzočnosti dveh polnoletnih prič, saj je v skladu s 36. členom Ustave, ki varuje prostorsko zasebnost, navzočnost dveh prič potrebna za vstop in preiskavo prostorov podjetja na podlagi odločbe sodišča. Obrazložitev amandmaja tega ne pojasni.

K tretjemu odstavku 92. člena ZPS daje še naslednje opozorilo: z amandmajem se črta drugi odstavek torej določba, da obveznost neodplačnega prenosa ne vpliva na morebitne obveznosti operaterja in izdajatelja programa iz naslova varstva avtorskih, avtorske in sorodnih pravic. Obrazložitev črtanja drugega stavka tretjega odstavka je nejasna; ZPS meni, da črtanje tega stavka lahko pomeni le to, da določba ni potrebna, ker zgolj povzema avtorska pravila, torej ponavlja kontrahirano dolžnost, ki je v sistemu kolektivnega upravljanja kabelske transmisije že tako ali tako predvidena v 47. členu Zakona o kolektivnem upravljanju avtorske in sorodnih pravic, da gre torej zgolj za pedagoško normo. Iz obrazložitve pa je mogoče sklepati, da je namen črtanja drugega stavka tretjega odstavka drugačen, saj sloni na oceni, da bi stroški, nastali iz obveznosti neodplačnega prenosa in iz naslova avtorske in sorodnih pravic, pomenili nesorazmerno stroškovno obremenitev operaterjev s tako imenovano dvojno obvezo. ZPS poudarja, da je avtorska pravica, med katere spada tudi pravica kabelske retransmisije, ustavno varovana človekova pravica v 60. členu Ustave, zato mora tako zakonodajalec kot tudi tisti, ki izvaja zakon, zagotoviti, da je ohranjeno njeno ustavno varovano premoženjsko jedro, torej primerno nadomestilo v korist imetnikov avtorske in sorodnih pravic, v nasprotnem primeru je ustavna pravica izvotljena, kar je v nasprotju z ustaljeno ustavno sodno presojo glede človekovih pravic.

V zvezi s spremembami amandmajev k členom iz poglavja o oceni koncentracije na medijskem trgu pa ZPS opozarja naslednje. Predlagano je, da je za oceno skladnosti medijske koncentracije z Zakonom o medijih in uredbo EU o vzpostavitvi skupnega okvira za medijske storitve, tako imenovanim evropskim aktom o svobodi medijev, namesto AKOS pristojna Agencija za varstvo konkurence. Gre za spremembo pristojnega organa, kljub temu pa obrazložitev ne pojasni v zadostni meri razlogov za takšno pomembno konceptualno spremembo. V zvezi s tem ZPS meni naslednje. V 13. točki 2. člena citirane uredbe je nacionalni regulatorni organ opredeljen kot katerikoli organ ali telo, ki ga imenuje država članica na podlagi 30. člena Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah. Tudi drugi odstavek 7. člena uredbe določa, da za nacionalne regulatorne organe pri izvajanju nalog po tej uredbi veljajo zahteve iz 30. člena citirane direktive. V skladu z Zakonom o avdiovizualnih medijskih storitvah, s katerim je v pravni red Republike Slovenije prenesena citirana direktiva, je nacionalni regulatorni organ AKOS. Poleg tega 22. člen citirane uredbe določa, da se ocena medijske koncentracije razlikuje od ocen v okviru konkurenčnega prava Unije in nacionalnega konkurenčnega prava. To pomeni, da morata biti v nacionalnem pravu urejena dva ločena neodvisna postopka, kar je izrecno določeno tako v tretjem odstavku 24. člena predloga zakona kot tudi v amandmaju k 24. členu predloga zakona. V postopku po tem predlogu zakona se presoja dopustnost medijske koncentracije z vidika bistvenega zmanjšanja medijske pluralnosti ali uredniške avtonomije, v postopku po Zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence pa se presoja dopustnost koncentracije z vidika bistvenega omejevanja učinkovite konkurence na območju Republike Slovenije. Zato se namen ocene medijske koncentracije bistveno razlikuje od namena ocene koncentracije po zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence. V obrazložitvi k 24. členu predloga zakona je izrecno navedeno, da, citiram, ta člen v skladu s 7. členom uredbe kot pristojni organ za oceno koncentracije na medijskem trgu določa AKOS; navedenim zahtevam prava Evropske unije ustrezno sledi predlog zakona, ki kot pristojni organ za oceno medijske koncentracije določa AKOS in ki v skladu z uredbo določa materialna in procesna pravila za presojo medijske koncentracije. Predlagan amandma, ki kot pristojni organ določa AVK, pa je po presoji ZPS glede na navedeno lahko sporen z vidika prava Evropske unije, odstopa pa tudi od pravno-sistemske ureditve v Zakonu o avdiovizualnih medijskih storitvah in Zakonu o preprečevanju omejevanja konkurence. Poleg navedenega ZPS še opozarja, da je postopek za presojo medijske koncentracije v predlogu zakona urejen in z amandmaji na podlagi mnenja ZPS v določeni meri spremenjen in izboljšan, upoštevaje dejstvo, da je pristojni organ za oceno medijske koncentracije AKOS in ne AVK, ki presoja koncentracijo z vidika bistvenega omejevanja učinkovite konkurence. Sprememba pristojnega organa za oceno medijske koncentracije bi terjala ponovni temeljit premislek o ustreznosti predlaganega postopka za presojo medijske koncentracije, in sicer ne le z vidika ustavne skladnosti posameznih predlaganih rešitev, kar je bilo izčrpno obrazloženo v mnenju, ampak tudi z vidika učinkovitosti in izvedljivosti postopka ter s tem skladnosti z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. V zvezi s tem ZPS ponovno opozarja na pripombo k amandmaju k 28. členu predloga zakona.

Glede predloga za amandma odbora koalicijskih poslanskih skupin k 117. členu predloga zakona pa ZPS opozarja, da se bo citirana evropska uredba v tem delu začela uporabljati 8. avgusta 2025. Zato je treba predlagan amandma za amandma odbora, ki zamika uporabo določb o medijski koncentraciji, preveriti z vidika skladnosti s citirano uredbo, torej z vidika skladnosti s pravom Evropske unije. Hvala.