Hvala lepa. Bo nekoliko več kot beseda.: In sicer, Zakonodajno-pravna služba je predlog zakona proučila z vidika skladnosti z Ustavo, s pravnim sistemom in zakonodajno- tehničnega vidika in pripravila obsežno pisno mnenje, ki ga bom predstavila v bistvenih elementih.

Najprej, torej že v prvem delu mnenja je opozorjeno, da je namen predloga zakona nejasen, predlog zakona pa tudi ne vsebuje razlogov za njegovo sprejetje.

Glede namena predloga zakona. Namen predloga zakona ni jasno opredeljen oziroma obstaja bistveno vsebinsko neskladje med obrazložitvijo, ki se v celoti osredotoča na novelo Zakona o poslancih D ter besedilom členov, s katerimi se v 10. členu Zakona o poslancih črta »nezdružljivost funkcije poslanca z lokalnimi funkcijami«, s tem pa se vzpostavlja povsem nova ureditev, ki v pravnem redu Republike Slovenije še ni veljala. Uvedba nove ureditve, ki uvaja absolutno združljivost funkcije poslanca z lokalnimi funkcijami, zahteva temeljito obrazložitev, analizo stanja in razlogov za njegovo sprejetje. Prav tako ne sme biti nobenega dvoma o namenu zakonodajalca. Predlog zakona s tega vidika po vsebini ne izpolnjuje zahtev, ki jih določa Poslovnik Državnega zbora. Poslovnik Državnega zbora namreč določa sestavine predloga zakona in v 115. členu natančno določa, da mora predlog zakona vsebovati oceno stanja, razloge za sprejem, cilje, načela in poglavitne rešitve predloga zakona.

Predlog zakona in njegovi sestavni deli morajo biti tudi koherentna in skladna celota. Predlog zakona v tem delu ne izpolnjuje kriterijev.

Glede obrazložitve, mora predlog zakona izpolnjevati tudi vsebinske standarde. V obrazložitvi morajo biti pojasnjeni vsebina, namen posameznih členov, ker šele takšna obrazložitev daje vpogled v pravo voljo in namen zakonodajalca. Namen je pomemben tudi zato, ker je podlaga za uporabo pravnih metod razlage predpisa. Predlog zakona tudi teh kriterijev ne izpolnjuje.

Glede razlogov za sprejetje zakona. Razlogi za sprejetje predloga zakona imajo pri obravnavi nezdružljivosti funkcij ustavnopravni pomen. Ustavno sodišče je namreč v postopku ocene ustavnosti že presojalo drugi stavek 10. člena Zakona o poslancih, ki določa, da poslanec ne sme opravljati funkcije župana ali podžupana v občini in odločilo, da je takšna ureditev skladna z Ustavo. Svojo odločitev, da je zakon skladen z Ustavo, je utemeljilo z razumnimi razlogi, ki so bili navedeni v zakonodajnem gradivu. Ustavno sodišče je s tem pri presoji nezdružljivosti poslanske in lokalnih funkcij vzpostavilo standard razumnih razlogov za zakonsko ureditev. Novo ureditev bi za to lahko utemeljili le novi razlogi, ki jih predlog zakona ne vsebuje, poleg tega pa bi morali tudi novi razlogi, če bi jih predlog zakona sploh vseboval, izpolnjevati test in standard razumnosti, ki ga je določilo Ustavno sodišče.

V mnenju Zakonodajno-pravne službe je opravljena tudi analiza zakonske ureditve nezdružljivosti funkcije poslanca z drugimi funkcijami. Nezdružljivost funkcije poslanca s funkcijami v lokalni skupnosti je v osnovi in izvirno vseboval že zakon o poslancih iz leta 1992, ki pa je v 10. členu določal, da poslanec ne sme poklicno opravljati funkcije v organih lokalnih skupnosti. V obdobju od leta 1992 do leta 2009, je bilo več primerov zakonodajnih predlogov, s katerimi se je želelo zaostriti nezdružljivost funkcije poslanca s funkcijami v lokalni skupnosti. V letu 2009 pa je bila sprejeta novela Zakona o poslancih D, ki je v 10. členu jasno določila, da poslanec ne sme opravljati funkcije župana ali podžupana v občini. V postopku sprejemanja novele Zakona o poslancih D je Državni svet, ki je predlagatelj obravnavanega zakona, sprejel mnenje, da podpira nezdružljivost funkcije poslanca s funkcijo župana in podžupana. V mnenju je Državni svet navedel tudi številne argumente za predlagano ureditev, predlog obravnavanega zakona je v nasprotju z vsemi navedenimi argumenti, ki jih je isti predlagatelj o istem pravnem vprašanju sprejel v postopku sprejemanja novele Zakona o poslancih D.

Pri tem je potrebno izpostaviti še naslednje. Novela Zakona o poslancih D, da je bila predmet presoje Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je presodilo, da iz zakonodajnega gradiva izhajajo razumni razlogi za uveljavitev nezdružljivosti funkcij. Hkrati je sprejelo tudi stališče, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do hkratnega opravljanja poslanske in županske funkcije, v 12. točki citirane odločbe Ustavnega sodišča. Po presoji Ustavnega sodišča je zato veljavna ureditev nezdružljivosti funkcije poslanca s funkcijo župana in podžupana v skladu z Ustavo. Nova ureditev pa bi bila lahko po mnenju Zakonodajno-pravne službe v neskladju z Ustavo, ker ni razumnih razlogov, ker gre za novo absolutno združljivost funkcij, ki bi lahko bila v neskladju z več ustavnimi določbami, kar pa pomeni, da bi Državni zbor ustavno skladno ureditev nadomestil z ustavno neskladno. V mnenju Zakonodajnopravne službe je, zaradi pomembnosti instituta nezdružljivosti funkcij posebej obravnavan ustavnopravni in pravno sistemski vidik. Kot nosilno stališče pravne teorije je mogoče izpostaviti stališče, da je nezdružljivost funkcij na državni ravni in pa funkciji v lokalni skupnosti določena, da se prepreči opravljanje dvojnega mandata in drugih oblik konflikta interesov ter zavaruje lokalna samouprava.

V predlogu zakona je predlagana absolutna združljivost funkcije poslanca z vsemi funkcijami v lokalni skupnosti, zato se z ustavnopravnega vidika najprej zastavlja vprašanje dopustnosti določanja absolutne združljivosti ali nezdružljivosti funkcij.

Glede absolutne združljivosti, torej popolne združljivosti funkcije, nezdružljivosti funkcije poslanca z drugimi funkcijami v lokalni skupnosti je v teoriji zastopano stališče, da popolnega pretrganja personalnega delovanja funkcionarjev na državni in lokalni ravni ni mogoče zapovedati. Po mnenju Zakonodajno-pravne službe je absolutna nezdružljivost tudi intenziven poseg v pravni položaj, zato je treba pretehtati vsako funkcijo posebej. Ker se funkcije o lokalni samoupravi po svojem položaju in pooblastilih med seboj razlikujejo, in tehtanje opraviti z vidika načina izvrševanja volilne pravice oziroma sorazmernosti posega v volilno pravico ter v pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Po drugi strani pa je lahko še posebej ustavno sporna absolutna združljivost funkcije poslanca z vsemi funkcijami v lokalnih skupnosti, kot jo vsebuje predlog zakona. Predlog zakona je namreč sporen z vidika načela delitve oblasti, predstavniške demokracije in s tem povezanega reprezentativnega mandata ter konflikta interesov.

Glede načela delitve oblasti pri nezdružljivosti funkcije poslanca po mnenju Zakonodajno-pravne službe tega načela seveda ni mogoče izključiti, kar potrjujeta tudi dva elementa. In sicer, zahteva po ravnovesju med vejami oblasti in pa nasprotje interesov. Oba elementa sta del načela delitve oblasti, ki zahteva, da so veje oblasti med seboj ločene in da organi oziroma nosilci oblasti med seboj so različni in da obstaja sistem zavor in ravnovesij, s katerimi vsaka od vej oblasti druga drugo nadzira, nanjo vpliva ter z njo sodeluje. Pri določanju nezdružljivosti funkcij gre tako za tehtanje katere funkcije so med seboj nezdružljive glede na načelo delitve oblasti in glede na institut zavor in ravnovesij. Pri tem pa ustavno načelo delitve oblasti ni edino načelo, na podlagi katerega je treba presojati nezdružljivost funkcije poslanca. Državni zbor je predstavniški organ splošnih interesov in ga sestavljajo poslanci državljanov Slovenije, ki imajo reprezentativni mandat, kar pomeni, da so poslanci predstavniki vsega ljudstva, zato v Državnem zboru ne smejo zastopati interesov lokalnih skupnosti. S tem bi se poseglo v avtonomijo lokalnih skupnosti, v načelo enakega obravnavanja enot lokalne samouprave ter v integriteto funkcij. Poleg tega je funkcija poslanca neodvisna in se opravlja poklicno. Združljivost funkcije poslanca z vsemi funkcijami v organih lokalne samouprave, zato lahko z vidika neodvisnosti in poklicnosti opravljanja funkcije bistveno vpliva tudi na poslansko delo

in na izvajanje funkcije Državnega zbora.

Končno je treba opozoriti še na nasprotje interesov. In sicer glede zakonodajne in nadzorne funkcije Državnega zbora. V okviru zakonodajne funkcije Državni zbor sprejema splošne in abstraktne akte, pa tudi posamične in konkretne akte. Poslanci kot župani tako sprejemajo odločitve kot zakonodajni organ hkrati pa te odločitve izvršujejo na lokalni ravni. Z združljivostjo funkcije je omogočen vpliv lokalnih interesov na odločanje Državnega zbora kot splošnega predstavniškega organa. Poleg tega je treba opozoriti, da se z absolutno združljivostjo funkcije poslanca z vsemi funkcijami v lokalni samoupravi, kot jo uvaja predlog zakona v Državnem zboru lahko oblikuje večina poslancev, ki so hkrati nosilci funkcij v lokalni skupnosti. S tem bi se Državni zbor spremenil v de facto predstavniški organ lokalnih interesov namesto splošnega predstavniškega organa. Položaj bi bil sporen tudi zato, ker na državni ravni že obstaja predstavniško telo, ki zastopa lokalne interese. To je Državni svet, kjer lokalni interesi že po Ustavi predstavljajo večino, kar bi lahko vodilo do dodatno spornega položaja, v katerem ne le, da bi Državni zbor postal predstavniško telo lokalnih interesov, ampak bi v ustavni ureditvi obstajala dva predstavniška organa, v kateri bi večino predstavljali lokalni interesi. Opozoriti je treba tudi, da sprejema Državni zbor posamične in konkretne akte, ki se lahko nanašajo na občino ali območje občine, o takšni odločitvi pa odloča tudi poslanec, ki je nosilec funkcije v občini, na katero se odločitev Državnega zbora neposredno nanaša. Tudi v tem primeru je možnih več spornih položajev. Najbolj sporen pa bi bil, ko bi poslanec kot župan odločal o lastni razrešitvi, kar bi bilo v nasprotju s temeljnimi načeli pravne države. Nasprotje interesov je pomembno tudi pri nadzorni funkciji. Državni zbor izvršuje nadzorno funkcijo nad delom organov lokalnih skupnosti, in sicer v skladu s 144. členom Ustave ter v skladu z 90.b in c členom Zakona o lokalni samoupravi. Nadzorna funkcija se mora opravljati neodvisno in nepristransko. Ukrepa pri nadzoru nad organi lokalne samouprave sta razpustitev občinskega sveta oziroma razrešitev župana. Gre za stroga ukrepa, ki posegata v pasivno volilno pravico neposredno izvoljenih članov občinskega sveta in župana. Vendar je takšna sankcija v skrajnem primeru nujna, ker mora biti zagotovljena ustavnost in zakonitost izvajanja lokalne samouprave, ker se mora lokalna samouprava zagotavljati ustavno in zakonito mora Državni zbor pri izvajanju nadzorne funkcije ravnati nepristransko in neodvisno. V primeru, da bi večino v Državnem zboru sestavljali nosilci lokalnih funkcij in v primeru, da bi poslanec kot župan sodeloval pri odločanju o lastni razrešitvi, kar omogoča predlog zakona, bi po mnenju Zakonodajno-pravne službe v postopku nadzorne funkcije Državnega zbora nastal protiustavno pravni položaj. Glede na vse navedeno Zakonodajno-pravna služba meni, da je predlog zakona v celoti ustavno sporen. Hvala lepa.