Hvala za besedo, gospa predsednica.

Lep pozdrav vsem!

Zakonodajno-pravna služba je Predlog zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val covid-19 preučila z vidika njegove skladnosti z ustavo, pravnim sistemom in z zakonodajno-tehničnega vidika ter s tem v zvezi pripravila pisno mnenje. Mnenje je dokaj obsežno, področij, na katera se predlog zakona nanaša, je več in so raznolika in prav takšne so tudi naše pripombe. V okviru uvodne predstavitve bi najprej podala nekaj splošnih poudarkov iz mnenja.

Vsebina tega predloga zakona zaradi priprave na drugi val covid-19 obsega začasne ukrepe, ki so urejeni v drugem delu zakona in odstopajo od določb treh zakonov, ki so urejeni v tretjem delu zakona. Z obema sklopoma pravne ureditve naj bi se določena vprašanja, ki so sicer sistemsko urejena s posameznimi področnimi zakoni, začasno urejala drugače, kar bi pomenilo, da se bodo materialne določbe obeh sklopov s potekom časa izčrpale. Zaradi tega pravzaprav ni jasno, v čem se sklopa pravne ureditve razlikujeta po svoji pravni naravi. Zaradi načela pravne varnosti in jasnosti ter določnosti pravnega sistema kot celote, smo v mnenju pozvali k utemeljitvi tega zakonodajno-tehničnega pristopa.

Uvodno smo v mnenju poudarili tudi pomembnost obrazložitve namena in vsebine posameznih določb predloga zakona ter v posledici medsebojnih povezav v njih vsebovanih rešitev in pozvali k dodatnim pojasnilom, kjer so ta umanjkala, predvsem v 2. poglavju drugega dela predloga zakona, kjer je obrazložitev zgolj enostavčna. Takšna obrazložitev pri izvajanju zakona v praksi in v postopku morebitne presoje zakona pred Ustavnim sodiščem ne pripomore k ugotovitvi prave volje in namena zakonodajalca glede posamezne sprejete rešitve.

Nadalje smo uvodoma v pisnem mnenju zaradi njegove pomembnosti posebej izpostavili tudi ustavnopravni vidik, povezan s pravico do zakonodajnega referenduma. K temu predlogu zakona je priložen tudi predlog sklepa o ugotovitvi nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena ustave in zaradi tega je treba vso vsebino zakona utemeljiti kot nujen ukrep za odpravo posledic naravne nesreče, ker bi uvrščanje drugih vsebin, ki takšnega nujnega ukrepa ne predstavljajo, lahko povzročilo z ustavo neskladno in prekomerno uporabo ustavne prepovedi referenduma in poseg v pravico do referenduma, ki bi se v postopku ustavne presoje lahko izkazala za ustavno nedopustno. S tega vidika so sporne predvsem določbe 3. in 5. poglavja drugega dela zakona, ker v temelju ne zasledujejo interventnih, torej začasnih ukrepov, ker časovno ti ukrepi niso omejeni; tak poseg v pravni sistem krni njegovo celovitost in usklajenost.

Predlog zakona nadalje mestoma ureja isto družbeno razmerje, ki je že urejeno s podzakonskim predpisom, in sicer odlokom vlade, bodisi tako, da oba, tako Odlok o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni covid-19 na mejnih prehodih na zunanji meji in na kontrolnih točkah na notranjih mejah Republike Slovenije, kot tudi predlog zakona določata pogoje za nastanek pravice oziroma obveznosti, kakor da sta hierarhično prirejena pravna akta, bodisi tako, da zakonske določbe določajo način izvršitve posameznih določb odloka, kakor da je zakon hierarhično podrejen odloku, ki je torej podzakonski predpis; v mislih imamo predvsem določbe 5. poglavja drugega dela predloga zakona. Ugotavljamo tudi, da ponekod pravne norme niso jasne, ker ne vsebujejo zakonsko določenih kriterijev za njihovo uporabo, zato je dana možnost za različno uporabo zakona in za arbitrarnost pri ravnanju državnih organov, ne primer, pooblastilo Vladi iz drugega odstavka 3. člena predloga zakona. Vsi navedeni odstopi predstavljajo odmike od načela pravne države iz 2. člena ustave, načela delitve oblasti iz 3. člena ustave, načela legalitete iz 120. člena ustave, prav tako so v neskladju s hierarhijo pravnih aktov iz 153. člena ustave.

V svojem pisnem mnenju smo podali tudi precej pripomb k posameznim členom. Ker do te točke ni vloženih vseh amandmajev, ki bi ustrezno naslavljali naše pripombe, bom na tem mestu izpostavila bistvene pripombe h ključnima ukrepoma iz predloga zakona, to so pripombe k določbam 3. poglavja z naslovom Obdelava osebnih podatkov in 4. poglavja z naslovom Mobilna aplikacija za obveščanje o stikih z okuženimi z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju bo to virus) in osebami, ki jim je bila odrejena karantena.

Najprej glede 3. poglavja v zvezi s 24. členom. Predlagan ukrep obsega tako obdelavo identifikacijskih osebnih podatkov, pri čemer ne določa niti namena niti vrste osebnih podatkov, kar je samo po sebi v neskladju z ustavno zagotovljenim varstvom osebnih podatkov iz 38. člena ustave kot tudi lokacijskih osebnih podatkov s področja elektronskih komunikacij. Zaradi slednjega posega tudi v komunikacijsko zasebnost, varovano v 37. členu ustave. Po naši oceni tak poseg ne izpolnjuje vseh zahtev, ki jih za poseg v svobodo komuniciranja določa 37. člen ustave. Opredelitev te pravice je treba razlagati široko, ob zavedanju, da se 37. člen ustave ne nanaša samo na vsebino sporočila, temveč tudi na sklop povezanih podatkov o prometu in lokaciji. Poseg v komunikacijsko zasebnost je lahko opravljen le z zakonom, pri tem pa mora zakon poseg v konkretnem primeru vezati na odločbo sodišča, izrecno določiti čas, ko je poseg mogoč, in določiti, da morajo biti za to podani in z odločbo sodišča tudi ugotovljeni točno določeni razlogi, da je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. Iz predlagane določbe ni razvidno, kateri organ naj bi obdeloval osebne in lokacijske osebne podatke, na prvi pogled, »prima facia«, je iz določbe razvidno tudi, da ustavno določeni pogoji za poseg v pravice iz 38. in 37. člena ustave niso podani; obdelava lokacijskih podatkov bi namreč bila mogoča brez sodne odločbe in ne da bi to bilo nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka. Pomensko povsem odprta določba povsem onemogoča izvedbo strogega testa sorazmernosti, pod pogoji katerega so lahko posegi v človekove pravice dopustni. To torej pomeni, da bo po našem mnenju predlagana določba pomenila kršitev 38. in 37. člena ustave. V pisnem mnenju smo se posebej opredelili tudi do po naši oceni zgrešenega ustavnopravnega izhodišča, na katerem temelji ta določba. S sklicevanjem na človekove pravice drugih, in sicer na pravico do nedotakljivosti človekovega življenja (prvi stavek 17. člena ustave), osebne varnosti in dostojanstva (34. člen ustave), brez izvedbe strogega testa sorazmernosti namreč v pravico do informacijske in komunikacijske zasebnosti ni mogoče poseči tako, da bi bil poseg lahko ustavno dopusten. Po predlagani določbi bi namreč osebne in lokacijske podatke nujno obdeloval nek oblastni organ, ki v konkretnem primeru niti ne bi tehtal glede na okoliščine posameznega primera, ampak bi v vsakem konkretnem primeru moral mehansko odločiti tako, da bi pravici do informacijske in komunikacijske zasebnosti popolnoma izvotlil. Iz zapisa določbe namreč izhaja tudi, da bi bili človekovi pravici iz 38. in 37. člena ustave odvzeti v celoti že po izdaji odločbe o karanteni ali izolaciji in ne šele v primeru ravnanja, ki bi pomenilo kršitev omejitve svobode gibanja. Glede na to, da se v 4. podpoglavju predloga zakona ureja tudi mobilna aplikacija za obveščanje o stikih z okuženimi z virusom in osebami, ki jim je bila odrejena karantena, se nujno zastavlja ustavnopravno pomembno vprašanje, ali in kako bi se lahko predlagana določba uporabljala v zvezi z osebami, ki bodo zavezane k namestitvi mobilne aplikacije (drugi odstavek 29. člena predloga zakona), kljub temu, da je v drugem odstavku 30. člena predloga zakona določeno, da mobilna aplikacija ne sme omogočati identifikacije uporabnika, zbiranja podatkov o njegovi lokaciji in njegovih drugih osebnih podatkov. Zaradi varstva pravic iz 38. in 37. člena ustave bi bilo treba to povezavo izrecno izključiti.

V zvezi s 25. členom, ki je prav tako urejen v sklopu 3. poglavja, pa poudarjamo, da je v prvem odstavku določen odstop od ureditve vročanja po ZUP, in sicer za odločbe, s katerimi se odreja karantena. Predlagana sta dva odmika, in sicer, po prvem naj bi se odločbe vročale osebno, drugi odmik od ZUP pa bi omogočal vročanje na elektronski naslov, ki ga je navedla oseba, ki ji je bila odrejena karantena, vročitev pa bi v obeh primerih veljala za opravljeno, ko je oseba prejela odločbo osebno ali na elektronski naslov. V čem se kažejo spornosti navedenih odmikov, smo podrobneje predstavili v mnenju, tu pa še enkrat opozarjamo, da ZUP kot sistemski zakon že daje podlago za cilje, ki jih želi doseči ta določba. Pri tem smo v pisnem mnenju tudi podrobno obrazložili veljavno ureditev po ZUP, ki vročanje odločb, ki štejejo za nujni ukrep v javnem interesu, rešuje na pravno sistemski ravni in celovito. Ureditev vročanja odločb, s katerimi je odrejena karantena, je posebnega pomena tudi zaradi povezave z drugim odstavkom 31. člena predloga zakona, v povezavi z drugim odstavkom 29. člena predloga zakona, in sicer, vročitev odločbe o karanteni poleg tega, da osebi omeji svobodo gibanja, na osebo naslavlja še dodatno pravno obveznost namestitve mobilne aplikacije. Zato je še toliko bolj pomembno, da se z ureditvijo vročanja zagotovi dejansko seznanjenost osebe, ki ji je odrejena karantena, in izvršljivost odločbe o odrejeni karanteni.

V zvezi z drugim in tretjim odstavkom 25. člena pa opozarjamo, da gre pri vzpostavitvi zbirke odločb o odrejeni karanteni za vzpostavitev zbirke osebnih podatkov, zato je treba v skladu z 38. členom ustave določiti namen vodenja te zbirke, glede dostopa do nje pa upoštevati pristojnosti in naloge državnih organov. Pri tem smo tudi izpostavili, da policija na podlagi zakona ne izvršuje nalog ali pooblastil, ki bi ji lahko omogočala, da samostojno dostopa do podatkov iz te zbirke. V mnenju smo podrobneje pojasnili, kakšna je lahko vloga policije po veljavni zakonodaji v zvezi s postopki po Zakonu o nalezljivih boleznih. V pravnem redu Republike Slovenije tako »de lege lata« ni samostojne pravne podlage, zaradi katere bi policija smela izvajati pooblastila v zvezi s spoštovanjem oziroma zagotavljanjem izvajanja odločb, s katerimi je odrejena karantena. Na podlagi navedenega bi bilo treba v tej določbi izrecno določiti namen dostopa policije, torej ustrezno pravno podlago, ki izkazuje nalogo ali pooblastilo policije, in na tej podlagi utemeljiti, da je dostop policije do podatkov iz evidence odločb ustavno skladen poseg v pravico, varovano po 38. členu ustave.

Glede na zadnjo spremembo in dopolnitev Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni covid-19 na mejnih prehodih na zunanji meji in na kontrolnih točkah na notranjih mejah Republike Slovenije (Uradni list, št. 93/20 z dne 3. 7. 2020), ki je začela veljati 4. 7. 2020 in ki ureja tako način vročanja kot tudi pridobivanje osebnih podatkov od oseb ob vstopu v Republiko Slovenijo s strani policije, pa na načelni ravni opozarjamo, da predlagane vsebine pomenijo neskladje med ureditvami v predlogu zakona in že veljavnim odlokom, zato bi bilo treba predlagane vsebine iz tega člena ponovno pretehtati, pri tem pa zlasti upoštevati, da gre tako pri vročanju kot tudi pri obdelavi osebnih podatkov po ustavi za materijo, ki jo je treba uskladiti z zakonom. Za vročanje to zahteva 87. člen ustave, po katerem se pravice in obveznosti urejajo z zakonom, 22. člen ustave, ki določa enako varstvo pravic v postopkih, za obdelavo osebnih podatkov pa to zahteva 38. člen ustave, in na tej podlagi z njimi tudi uskladiti podzakonske predpise.

Zdaj pa še k mobilni aplikaciji za obveščanje o stikih z okuženimi z virusom in osebami, ki jim je bila odrejena karantena. Predlagana zasnova mobilne aplikacije temelji na napačnem izhodišču, da pri uporabi aplikacije ne gre za obdelavo osebnih podatkov. Kljub temu, da je določeno, da mobilna aplikacija deluje anonimno, obveznost uporabe aplikacije temelji na obdelavi osebnih podatkov osebe, za katero je obvezna. Namestitev mobilne aplikacije je obvezna v dveh primerih, ko gre za osebo, ki je potrjeno pozitivna na virus, in ko gre za osebo, ki ji je bila odrejena karantena. Glede na to, da bo kršitev določbe o obvezni namestitvi prekršek, bo v obeh primerih vzpostavljena neposredna vez do identitete osebe, ki je potrjena pozitivna na virus oziroma ki ji je bila odrejena karantena. Preverjanje, ali je oseba spoštovala določbo o obvezni namestitvi mobilne aplikacije, torej ni mogoče brez obdelave njenih osebnih podatkov. Obdelave osebnih podatkov ni mogoče izključiti niti pri prostovoljni namestitvi za osebo, ki ji mobilna aplikacija ob namestitvi dodeli naključno identifikacijsko kodo. Če je koda identifikacijska, omogoča naknadno identifikacijo uporabnika mobilne aplikacije. Četudi namestitev mobilne aplikacije v tem primeru ni obvezna in bo posameznikova identiteta v delovanju mobilne aplikacije zakrita z naključno kodo, kar naj bi zagotavljalo anonimnost, se zastavlja vprašanje, kakšne posledice bo imela ugotovitev, da je bila v upoštevnem stiku s to osebo, in ali bo tudi v tem primeru zagotovljena anonimnost te osebe. Če naj bi mobilna aplikacija predstavljala pomoč epidemiologom pri iskanju oseb, ki so bile v upoštevnem stiku, pa opozarjamo, da vprašanje morebitnih pravnih posledic ugotovitve, da je bila oseba v upoštevnem stiku z osebo, ki je potrjeno pozitivna na virus ali ki ji je bila odrejena karantena, v predlogu zakona ni urejeno. Tako pri obvezni namestitvi mobilne aplikacije kot tudi pri njenih učinkih na osebe, ki so bile v upoštevnem, torej bolj tveganem stiku, je zato treba v celoti slediti ustavnopravnim zahtevam iz 38. člena ustave, ki jih je podrobno razčlenilo Ustavno sodišče. Njegovo ustaljeno ustavnosodno presojo smo v mnenju podrobno predstavili, zato naj dodatno omenimo le, da ureditev ni dovolj natančna, jasna in izčrpna, da bi zagotovila jamstvo iz 38. člena ustave. Četudi naj bi se z obvezno mobilno aplikacijo zasledoval ustavno dopusten cilj, kot je varovanje življenja in zdravja ljudi pred nalezljivo boleznijo covid-19, je treba pretehtati, ali je ta ukrep v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. V tem okviru je treba opraviti presojo, ali je glede na zasledovani cilj nujen, primeren in sorazmeren. Zaradi pomanjkljive zakonske ureditve tako, na primer, ni določeno niti, ali se podatki o upoštevnih stikih hranijo decentralizirano ali centralizirano, kljuni pojem primernega pametnega telefona odpira dodatna ustavnopravna vprašanja, je ta presoja otežena in je v celoti ni mogoče opraviti. Predlagana ureditev pa vzbuja dvom o tem, da je obvezna mobilna aplikacija primeren ukrep za dosego ustavno dopustnega cilja. Če naj bi bila mobilna aplikacija učinkovita le, če oziroma ko si jo bo prostovoljno naložilo dovolj veliko število ljudi, pri čemer se omenja 60 % vseh oziroma vsi, ki so uporabniki pametnega telefona, obenem pa naj bi bila za dve skupini oseb obvezna, bi se lahko izkazalo, da ne gre za primeren ukrep za dosego ustavno dopustnega cilja. Prav tako izražamo dvom o tem, da je predlagani ukrep proporcionalen, glede na to, da je obveznost namestitve mobilne aplikacije naslovljena na vsako osebo, ki ji je odrejena karantena, ne da bi oseba pred tem karanteno dokazano kršila. Zastavljajo se tudi druga vprašanja, pomembna z vidika presoje po elementih testa sorazmernosti, ali bo zaradi tehničnih omejitev tehnologije, na kateri bo mobilna aplikacija temeljila, ta aplikacija primeren ukrep za dosego cilja, ali bo v primeru neodkritih oziroma asimptomatskih okužb sploh nujen ukrep, kako naj bi cilj dosegala, če oseba ne bo imela primernega pametnega telefona in če ga ne bo imela zmeraj neposredno pri sebi in tako dalje.

Izmed pripomb, ki smo jih dali k posameznim določbam, posebej izpostavljamo, da naj bi bila začasnost mobilne aplikacije prepuščena ugotovitvi Vlade Republike Slovenije, da so prenehali razlogi za ta ukrep. Razlogi za ta ukrep v predlogu zakona niso določeni, zato bo lahko izvršilna veja oblasti brez podlage v zakonu, torej arbitrarno, določila bodisi prenehanje uporabe mobilne aplikacije bodisi tega ne bo storila in mobilna aplikacija ne bo začasna. Po naši presoji to pomeni kršitev načela zakonitosti iz 120. člena ustave, načela delitve oblasti iz 3. člena ustave, zaradi nejasnosti in nedoločnosti ter pravne ne varnosti predlagane določbe, pa tudi načela pravne države iz 2. člena ustave.

Nenazadnje še opozorilo k poglavju o kazenskih določbah. Bistven element pri kaznovalnih določbah je opredelitev sankcije. Če je to globa, je treba določiti njeno višino oziroma razpon, znotraj katerega se globa lahko izreče, pri tem pa upoštevati načelo sorazmernosti med težo kršitve in višino globe ter upoštevati razlikovanje v sankcioniranju različnih subjektov, ki jih določa Zakon o prekrških. Prav tako mora opis prepovedanega ravnanja slediti opredelitvam v materialnem delu zakona, zato je treba kazenske določbe, kjer navedeno ni upoštevano, ustrezno spremeniti.

Drugih pripomb na tem mestu ne bom povzemala, saj so predstavljene in obrazložene v pisnem mnenju. Amandmaje bomo proučevali sproti in se po potrebi v zvezi z njihovo vsebino še oglasili. Dodajam zgolj še obvestilo, da bomo pred objavo zakona v Uradnem listu opravili še nekatere popravke redakcijskega značaja. Hvala.