Hvala za besedo, predsednica, lep pozdrav.

Zakonodajno-pravna služba je predlog Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 preučila z vidika njegove skladnosti z ustavo, pravnim sistemom in zakonodajno-tehničnega vidika ter s tem v zvezi pripravila pisno mnenje. Mnenje je obsežno, področij, na katera se predlog zakona nanaša, je več in so raznolika in prav takšne so tudi naše pripombe. V okviru uvodne predstavitve, bi najprej podala nekaj splošnih poudarkov iz mnenja.

Najprej glede strukture zakona. Vsebina tega predloga zakona zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 obsega novele, ki trajno posegajo v posamezne zakone, v drugem delu predloga zakona, ter odstope od določb določenih zakonov in začasne ukrepe, s katerimi naj bi se določena vprašanja, ki so sicer sistemsko urejena s posameznimi področnimi zakoni začasno urejala drugače oziroma se določena vprašanja, ki sistemsko niso urejena, začasno zakonsko urejajo, kar pomeni, da se bodo materialne določbe tretjega in četrtega dela predloga zakona s potekom časa izčrpale. Zaradi tega pravzaprav ni jasno, zakaj se odstopi in začasni ukrepi ne urejajo enotno, kot interventni ukrepi, saj se po svoji pravni naravi ne razlikujejo. Uvodoma smo v pisnem mnenju zaradi njegove pomembnosti posebej izpostavili ustavno-pravni vidik, povezan s pravico do zakonodajnega referenduma. Upoštevati je treba, da se pravica do zakonodajnega referenduma skladno z drugim odstavkom 90. člena ustave lahko vnaprej izključi le za ozko določene primere, njena ekstenzivna uporaba v pravnem redu ni mogoča.

Čeprav naj bi predlog zakona vseboval rešitve, s katerimi se zagotavljajo začasni ukrepi za omilitev in odpravo posledic COVID-19, vključuje tudi nekatere druge vsebine, ki vsaj na prvi pogled niso neposredno povezane z omilitvijo in odpravo posledic COVID-19. S tega vidika je izrazito sporna določitev prenehanja veljavnosti Zakona o enotni ceni knjige v tretji alineji 127. člena predloga zakona, ki predstavlja zakonski ukrep, ki trajno posega v sistemsko ureditev cene knjig in ni videti, kako neposredno vpliva na omilitev in odpravo posledic COVID-19.

Predlog zakona pa vsebuje tudi nekatere druge vsebine, za kater ni utemeljeno, kako so povezane z njegovim namenom. Primeroma navajamo določbe 8. člena in predlagano oprostitev plačila davkov in prispevkov od prejetih plačil za pripravljenost in usposabljanje za pomožne policiste. Potem določbe 19. člena, ki urejajo kratkotrajno odsotnost zaradi bolezni, ki poleg tega niti ni ustrezno vpet v veljavno zakonodajo, zato se zastavlja tudi vprašanje njegovega izvajanja. Potem določbe 32. člena, ki urejajo nacionalni razpis za izboljšanje dostopnosti do zdravstvenih storitev in sicer namen naj bi bil zmanjšati število čakajočih pacientov nad najdaljšo dopustno čakalno dobo, ki je zlasti, ne pa v celoti posledica ukrepov omejevanja in preprečevanja širjenja virusa SARS-CoV-2, ter vsebina 45. člena predlog zakona, ki jo pa pojasnim v nadaljevanju, ko bom podrobneje predstavila podpoglavje o mobilni aplikaciji.

Z umeščanjem drugih vsebin v zakonsko besedilo, ki presegajo okvire odprave posledic naravne nesreče, se celoten predlog zakona izpostavlja nevarnosti, da bi bil ugotovljen za neskladnega z ustavo. V predlogu zakona je še nekaj drugih določb, ki sicer so vsebinsko povezane z njegovim namenom, vendar pa ni izpolnjen dodaten pogoj interventnosti, to je, da ti ukrepi niso časovno omejeni. Zato je treba v tretjem in četrtem delu predloga zakona dosledno določiti čas trajanja ukrepov povsod, kjer manjka. Nekaj določb smo v uvodu primeroma navedli v pisnem mnenju, tukaj bi izpostavila določbe 83. in 84. člena predloga zakona.

V povezavi s trajanjem ukrepov, smo izpostavili tudi načelo legalitete, kajti predlog zakona na več metih brez zakonsko določenih kriterijev pooblašča vlado, da s sklepom podaljša trajanje posamičnih ukrepov za določeno obdobje. Pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa mora vsebovati vsebinske kriterije. Izvršilna oblast je torej vsebinsko vezana na ustavo in zakon, zato trajanje ukrepov ne more biti odvisno od popolne diskrecije izvršilne veje oblasti. Legalitetno načelo delovanja državne uprave je eno od temeljnih ustavnih načel, saj je povezano tudi z drugimi ustavnimi načeli, z načelom pravne države iz 2. člena ustave in načelom delitve oblasti iz 3. člena ustave. Zaradi pravnse varnosti bi veljalo izrecno določiti, da se sklep Vlade, s katerimi se podaljšujejo zakonski ukrepi, objavi v uradnem listu. V zvezi z načelom legalitete pa je nadalje treba izrecno izpostaviti, da tudi predpisi ministrov določenih vsebin ne morejo izvorno urejati. Kar se ne upošteva v določbah 32., 34. do 37., 39, 40. in 42. člena, 54. ter 79. in 83. člena.

Nadalje smo v pisnem mnenju uvodoma opozorili še na dve pomembni ustavno pravni določbi, ki s predlogom zakona nista upoštevani. Prva je 148. člen ustave, skladno s katerim, morajo biti vsi prejemki in izdatki za financiranje javne porabe zajeti v proračunih države, kar je treba upoštevati v vseh zakonskih določbah, kjer je kot vir financiranja naveden proračun Evropske unije. Njegovo navedbo je torej treba opustiti, saj so tudi sredstva, ki so pridobljena iz proračuna EU zajeta v proračunu države in tudi predlagatelj je v uvodnem delu predloga zakona navedel, da so sredstva za izvajanje predloga zakona zagotovljeno v proračunu države. Druga pa se nanaša na 155. člen ustave, ki določa prepoved povratne veljave pravnih aktov. Kljub načelni prepovedi retroaktivnosti, je učinkovanje posameznih zakonskih določb za nazaj izjemoma dopustno, pod pogoji določenimi v 2. odstavku 155. člena ustave, vendar pa ti pogoji v zakonodajnem gradivu niso izrecno navedeni, niti obrazloženi. Tudi sicer je obrazložitev predlagani h rešitev izjemno pomanjkljiva, zato je presoja nekaterih rešitev bistveno otežena. Obrazložitev večinoma povzema zgolj besedilo členov, ne pojasni pa namena in vsebine posameznih določb predloga zakona, ter posledic in medsebojnih povezav v njih vsebovanih rešitev. In kot taka ne izpolnjuje zahtev iz 7. odstavka 115. člena Poslovnika Državnega zbora. Pri izvajanju zakona in postopku morebitne presoje zakona pred Ustavnim sodiščem pa takšna obrazložitev ne bo pripomogla k ugotovitvi prave volje in namena zakonodajalca glede posamezne sprejete rešitve.

V okviru uvodnih pripomb smo opozorili tudi na več jezikovnih nedoslednosti v predlaganem zakonskem besedilu, ki vplivajo na jasnost in razumljivost zakonskih določb, ki sta eden od temeljev pravne varnosti in s tem pravne države na sploh. Z vidika 2. člena Ustave pa je treba tudi urediti razmerja predlaganih rešitev v 9. členu, v podpoglavju o mobilni aplikaciji in 129. členu predloga zakona do relevantne začasne veljavne ureditve po drugih interventnih zakonih, povezanih s covid-19, ki določajo sorodne odstope od sistemske ureditve, da ne pride do anomalije oziroma neskladja o upravnem redu, ki kot tako krši načela pravne države. V pisnem mnenju smo podali precej pripomb k posameznim členom. Amandmaji, ki bi ustrezno naslavljali naše pripombe, pravzaprav ne vem, če so bili vloženi oziroma vloženi so bili, ampak nismo jih še imeli časa preučiti. To bomo naredili sproti, tekom današnje seje.

Zato bom na tem mestu izpostavila bistvene pripombe ključnim ukrepov iz predloga zakona. Najprej glede nacionalnega razpisa za izboljševanje dostopnosti do zdravstvenih storitev 32. do 34. člen predloga zakona. Predlagana ureditev nacionalnega razpisa za izboljševanje dostopnosti do zdravstvenih storitev je ustavno in pravno sistemsko sporna. Pomeni namreč v celoti odstop od sistemske veljavne ureditve v vseh elementih instituta razpisa v okviru zagotavljanja izvajanja javne zdravstvene službe, kot ga urejata Zakon o zdravstveni dejavnosti in Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju. Za istovrstne storitve se tako vzpostavljata dva različna, vzporedna sistema, pri čemer predlagana ureditev ne upošteva zahtev ustavnega načela legalitete iz 120. in 153 člena ustave, je izrazito podnormirana in zato nejasna, mestoma tudi protislovna in kot takšna vnaša nejasnost v pravno ureditev. Zaradi tako pomanjkljive ureditve na zakonski ravni se zastavlja tudi vprašanje skladnosti predlagane ureditve z določbo prvega odstavka 51. člena ustave, ki zagotavlja vsakomur pravico do zdravstvenega varstva, pod pogoji, ki jih določa zakon, in iz katere za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo, ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi potrebne zdravstvene storitve. Zakon mora določiti način izvrševanja navedene ustavne pravice. Iz predloga zakona pa ne izhajajo nujni elementi zakonskega urejanja. Na primer, kaj naj bi bil predmet nacionalnega razpisa, torej, katere vrste zdravstvenih storitev oziroma merila, po katerih bodo izbrana, obseg teh storitev, pogoji za izvajalce teh storitev, kriteriji oziroma merila za izbor izvajalcev in obseg storitev na posameznega izvajalca, pogoji za izvajanje teh storitev, obvezna vsebina pogodb, upravičenci do storitev in nenazadnje nadzor nad izvajanjem storitev.

Predlagana rešitev, ki izvajanje razpisanih zdravstvenih storitev dopušča zasebnim izvajalcem zdravstvene dejavnosti izven sistemskih okvirov, torej brez podeljene koncesije, je pravnosistemsko sporna, saj se s tem obide institut koncesije in v tem okviru zlasti ureditev pogojev za pridobitev koncesije, postopka izbire koncesionarja na podlagi javnega razpisa ter medsebojnih pravic in obveznosti koncedenta in koncesionarja, kot jih določa sistemska ureditev. Medtem torej, ko sistemska zakonska ureditev opredeljuje razmerja države do izvajalcev zdravstvene dejavnosti, ki po veljavnem zakonu izvajajo javno službo, javni zdravstveni zavodi in koncesionarji, se te določbe na druge izvajalce zdravstvene dejavnosti, ki niso vključeni v mrežo javne zdravstvene službe, ne nanašajo. Temeljni motiv pravnega režima javne službe je uresničevanje javnega interesa, zato se opravlja v strožjih mejah določenih pogojev, pravic in obveznosti.

Poleg tega se predlagana ureditev kaže kot vprašljiva tudi z vidika ustavnega načela enakosti iz 14. člena ustave. Zaradi različnega urejanja pravnega položaja zasebnih izvajalcev zdravstvene dejavnosti pri izvajanju istovrstnih zdravstvenih storitev, predvsem pa tudi zaradi različnega urejanja pravnega položaja pacientov za istovrstne zdravstvene storitve. Z vidika posameznika pacienta pa je v okviru pravice do zdravstvenega varstva kot človekove pravice pomembna zlasti zahteva, da se zagotovi dostopnost do zdravstvenih storitev in njihova kvaliteta ter da so te storitve zagotovljene trajno in nemoteno in vsem pod enakimi pogoji.

Če strnem, iz predlaganega besedila ni mogoče ugotoviti, na kakšen način naj bi bile zdravstvene storitve materialno oziroma cenovno, časovno, kvalitetno, enakopravno dostopne, pod katerimi pogoji in kako se bo nadzorovala dostopnost teh storitev. Tega s tako pomanjkljivo in nejasno vsebino ni mogoče ugotoviti. Vsak poseg v sistemsko ureditev v osnovi načenja predvidljivost in pravno varnost, ki sta temeljni prvini načela pravne države iz 2. člena ustave. V zvezi z določanjem ureditve, ki pomeni odstop od sistemske ureditve, je zato treba upoštevati, da je določanje izjem dopustno v strogo omejenem obsegu in restriktivno, ob izčrpno podanih stvarnih, razumnih in utemeljenih razlogih, ki pa v obrazložitvi predlagane rešitve niso navedeni. Obrazložitev pravzaprav nima posebne vrednosti, saj zgolj strnjeno povzema besedilo členov, deloma je celo v nasprotju z besedilom, zato je onemogočena oziroma bistveno otežena presoja rešitev.

Zdaj pa še k 9. poglavju, glede mobilne aplikacije za obveščanje o stikih z okuženimi z virusom sars-cov-2, 44. do 52. člen predloga zakona. Predlog zakona predvideva vzpostavitev in delovanje mobilne aplikacije zaradi preprečevanja nalezljive bolezni covid-19, pri čemer ta ni jasno razmejena od mobilne aplikacije iz Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val in od mobilne aplikacije Ostani zdrav, ki se dejansko uporablja. V bistvenih elementih gre za enako aplikacijo, vključno z dodeljevanjem in uporabo naključno dodeljene potrditvene kode, ki jo izda NIJZ. Nejasnosti pri uporabi aplikacije lahko vodijo do pravne negotovosti uporabnikov, s tem pa do neučinkovitosti aplikacije. Z vidika ustavnega standarda o konkretizaciji pooblastil pri obdelavi osebnih podatkov je predlagana mobilna aplikacija podnormirana, saj določa le namen uporabe osebnih podatkov, ne pa tudi njihovih vrst, ki se smejo obdelovati. Del poglavja o mobilni aplikaciji je tudi pravna podlaga za obveščanje javnosti zaradi varovanja javnega zdravja na zahtevo Vlade, kar ni vezano na mobilno aplikacijo in tudi ne zgolj na nalezljivo bolezen covid-19. Obveščanje naj bi se izvajalo preko storitev elektronskih komunikacij, torej tudi preko sms in mms sporočil, kar pa ni del same mobilne aplikacije. Široko definirano vsebino področja tega obveščanja bi vključevalo tudi informacije, ki se ne nanašajo na covid-19. Taka ureditev zato pomeni poseg v razmerje med izvajalci storitev elektronskih komunikacij in njihovimi uporabniki, ki so medsebojno povezani v naročniškem razmerju, ki pa ne vključuje takega informiranja. Ureditev tega vidika sploh ne zazna in zato tudi ne ureja, zaradi česar je tak poseg v razmerja med različnimi subjekti prekomeren, predvsem pa za obveščenost javnosti o določenih dejstvih ni nujen. Predlagana ureditev v tem delu presega vsebinski okvir tega predloga zakona.

V pripombah k posameznim členom smo v pisnem mnenju v določbah, ki urejajo obdelavo osebnih podatkov, opozorili tudi na določena neskladja z zahtevami iz 38. člena ustave. Poseg v informacijsko zasebnost je ustavno dopusten, če je v zakonu določno opredeljeno, kateri podatki se smejo zbirati in obdelovati, za kakšen namen jih je dovoljeno uporabiti, če sta predvidena nadzor nad zbiranjem, obdelovanjem in uporabo ter varstvo tajnosti zbranih osebnih podatkov. Hkrati je treba upoštevati, da se smejo obdelovati le tisti podatki, ki so primerni in nujno potrebni za uresničitev zakonsko opredeljenega namena. S tega vidika so zlasti sporne določbe 5. in 111. člena predloga zakona.

V zvezi z 29. členom predloga zakona, ki določa zamik javnega izkazovanja podatkov evidence vrednotenja nepremičnin, smo opozorili, da bi bilo treba z vidika pravne varnosti jasno in določno določiti začetek javnega izkazovanja ter na neskladje med obrazložitvijo in vsebino člena.

Glede področja nadomestilo plač delavcem zaradi odrejene karantene ali ne možnosti opravljanja dela zaradi višje sile, zaradi varstva otroka zaradi odrejene karantene, pa je to področje pomanjkljivo obrazloženo in kot kaže, ne upošteva rešitev, predlaganih s tem predlogom zakona, ter uvaja tudi določbe o otrocih v prilagojenih in posebnih programih, glede ustrezne opredelitve tako starša kot otroka, na kar smo opozorili v členih od 55 do 65 predloga zakona.

Kot rečeno, bomo vložene amandmaje preučevali sproti, tako se po potrebi še oglasim, zaenkrat pa hvala.