Hvala lepa, predsedujoči. Lep pozdrav vsem.

Zakonodajno-pravna služba je oblikovala na podlagi 184. člena Poslovnika Državnega zbora mnenje o predlogu za razpis referenduma za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik. Najprej je v obširnem pisnem mnenju razložila in izpostavila ustavnopravni vidik lokalne samouprave, nato pa je analizirala materialnopravno in procesno ureditev lokalne samouprave ter vidike izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine ter določitev njenega območja.

Če začnem. Pravnosistemsko je materialnopravna ureditev ustanavljanja občin in določanja njihovega območja že od uvedbe lokalne samouprave urejena v Zakonu o lokalni samoupravi. Ta zakon je ob uveljavitvi vseboval določena merila za ustanovitev občine ter za določitev njenega območja. Ta merila pa so se v časovnih obdobjih bistveno spreminjala. V letu 2010 je bila sprejeta novela ZLS-R, ki je spremenila koncept ustanavljanja občin in je izhajala iz izhodišča, da mora biti občina kot temeljna samoupravna lokalna skupnosti sposobna zagotavljati uresničevanje potreb in interesov prebivalcev ter izpolnjevati z zakonom določene izvirne naloge občine in integriteto lokalne samouprave. Z novelo ZLS-R je bil črtan drugi odstavek 13. člena ZLS, ki je določal, kdaj se šteje, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe in izpolnjevati zakonske naloge. Ostalo je samo temeljno pravilo 13. člena ZLS. Z novelo ZLS-R je bil črtan tudi drugi odstavek 13.a člena, ki je določal možnost, da se lahko zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov izjemoma ustanovi občina, ki ima manj kot 5 tisoč, vendar ne manj kot 2 tisoč, prebivalcev. Po veljavni zakonski ureditvi morajo biti tako za ustanovitev občine oziroma za spremembo območja izpolnjeni naslednji pogoji: območje občine (12. člen ZLS), ime in sedež (9. člen), sposobnost zagotavljanja potreb in interesov prebivalcev ter število prebivalstva.

Državni zbor mora v postopku pred razpisom referenduma za ustanovitev občine oceniti ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine, postopek pa poteka v skladu z ustavo, ustavnosodno judikaturo in zakonom v več fazah. Prva faza je ugotavljanje ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine. Druga faza je razpis referenduma, tretja faza pa je ustanovitev občine z zakonom in njeno konstituiranje. Med fazami velja razmerje izpolnjevanja predhodne faze za prehod na naslednjo fazo postopka, tj. stopnjevitost postopka. Odločitve v posameznih fazah so zelo pomembne, ker je Državni zbor na te odločitve vezan.

Ustavno sodišče je v postopku ustanavljanja občin sprejelo več pomembnih odločitev, ki jih je prav tako potrebno spoštovati. V odločbi leta 2002 je sprejelo stališče, da je Državni zbor v postopku ustanavljanja občine dolžan ravnati v skladu z ustavo in zakonom. Državni zbor ni dolžan ustanoviti občine niti razpisati referenduma za ugotavljanje volje prebivalcev na takšnem območju, ki ne izpolnjuje pogojev določenih z ustavo in zakonom. Najprej mora oceniti izpolnjevanje pogojev. In samo, če ugotovi, da so izpolnjeni z ustavo in zakonom določeni pogoji, določi območje, na katerem se izvede referendum za ugotovitev volje prebivalcev. Pogoje mora ocenjevati kot celoto. Dolžnost predlagatelja začetka postopka za ustanovitev nove občine je, da utemelji razloge za ustanovitev nove občine oziroma za spremembo njenega območja in da utemelji obstoj z ustavo in z ZLS določenih pogojev za njeno ustanovitev. Na drugi strani pa je dolžnost Državnega zbora, da v tem postopku oceni ali posamezni predlogi izpolnjujejo te z ustavo in z ZLS določene pogoje.

Pri ocenjevanju izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja je treba poudariti, da gre za prvi postopek po noveli ZLS-R. Zato je treba izpostaviti namen te spremembe. Koncept, ki ga je Državni zbor z ZLS-R sprejel, je, da cilj ustanavljanja novih občin ni več razdelitev države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave, temveč sprememba območja občine zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. Zato je občino mogoče ustanoviti oziroma njeno območje spremeniti le, če je jasno in nedvoumno izkazano, da bo glede na nesporno ugotovljena dejstva novoustanovljena občina za prebivalce bolj učinkovito opravljala naloge kot jih je dosedanja.

Glede postopka. Postopek ustanovitve prvih občin v letu 1994 je potekal po Zakonu o referendumu za ustanovitev občin, ki je po ustanovitvi teh občin prenehal veljati. Sprejet je bil nov, poseben zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij, ki je bil celovit in je obsegal najprej predhodni postopek za referendum, nato pogoje za uvedbo in izvedbo zakonodajnega postopka za ustanovitev občine in določbe o konstituiranju novoustanovljenih občin. Z novelo ZLS-M je bil zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij razveljavljen in njegova vsebina prenesena v ZLS, kjer je ta ureditev še sedaj. Z ZLS-R pa sta bila v celoti odpravljena postopek o predlogu za spremembo območja občine ter ustanovitve nove občine in pravno varstvo predlagatelja.

Zakonodajno-pravna služba je v postopku sprejemanja ZLS-R opozorila, da ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo, s končano reformo oziroma z uvedbo lokalne samouprave v Republiki Sloveniji niso izčrpane in še vedno predstavljajo temelj za zagotavljanje in oblikovanje teritorialnih enot lokalne samouprave v Republiki Sloveniji. Lokalna samouprava je pomemben element državne ureditve in ustavna kategorija, kar se mora odražati tudi v zakonski ureditvi tega področja, ki mora ustavne določbe konkretizirati do te mere, da vzpostavi in zagotovi pogoje z njihovo uresničevanje. Za samo izvedbo oziroma uresničitev ustavne pravice do lokalne samouprave, o kateri je bilo že govora, in ustavnih določb o lokalni samoupravi je zato nujno, da zakon temeljnim in zato splošnim ustavnim določbam da tudi podrobnejšo, jasno in ustavno skladno vsebino, in to tako v okviru materialnopravnih določb kot tudi potrebnih procenih določb. Zato črtanje večine določb Zakona o lokalni samoupravi, ki se nanašajo na ustanavljanje občin oziroma spreminjanje njihovih območij, in posledična podnormiranost tega področja po mnenju ZPS, kar je bilo v mnenju takrat že izpostavljeno, pomeni poseg v načelo pravne države. Podnormiranost zakonske ureditve povečuje možnost arbitrarnosti in nepredvidljivosti ravnanja pravnih subjektov.

Zakonodajno-pravna služba je svoje mnenje nadaljevala. Po preučitvi materialnopravne in veljavne ureditve lokalne samouprave, ki se nanaša na ustanovitev občine, Zakonodajno-pravna služba meni, da se poleg podnormiranosti, na katero je ZPS že opozorila, lahko postavi tudi vprašanje protiustavne pravne praznine v procesni in materialnopravni ureditvi. Protiustavna pravna praznina nastane takrat, ko v pravnem redu ni urejeno vprašanje, pa bi to vprašanje zaradi ustavnopravnih razlogov moralo biti urejeno. Po mnenju Zakonodajno-pravne službe gre pri materialnopravnih in procesnopravnih vprašanjih pri ustanavljanju občin in spreminjanju njihovih območij za tako specifična vprašanja, da jih ni mogoče reševati z zakonsko analogijo iz drugih pravnih področij. Hkrati pa ustavnopravni razlogi zahtevajo materialno in procesno ureditev tega področja. Ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da obsega območje občine naselje ali več naseilj, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Te, z vidika ustanovitve občine izjemno pomembne, ustavne določbe ZLS podrobneje ne ureja, ampak jo v prvem odstavku 12. člena zgolj ponovi. Ugotavljanje medsebojne povezanosti naselij, ki predstavljajo ustavni pogoj za ustanovitev občine in določitev njenega območja, na zakonski ravni ni urejeno. Naslednja zahteva za ustanovitev občine in za določitev njenega območja je v 13. členu ZLS, ki določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Tudi kriterija, kdaj je občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev iz izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom, ZLS podrobneje ne določa. V 13.a členu ZLS je določen le samostojen kriterij števila prebivalcev z izjemo v drugem odstavku tega člena. Analiza 13 in 13.a člena ZLS pa potrjuje obstoj pravne praznine. V tretjem odstavku 13.a člena je namreč določeno, da gre za več kriterijev, ki se morajo upoštevati kot celota. Problem, ki nastane, je, da v 13. členu ni določenih nobenih kriterijev. V 13. členu ZLS je le splošna določba, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, izpolnjevati pa mora tudi druge naloge v skladu z zakonom. Pomembne zahteve, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 13.a člena ZLS mora upoštevati pri ustanavljanju občine, s kriteriji in merili ali na drugi način zakon podrobneje ne določa. Zato je tudi v tem delu zakonska ureditev pomanjkljiva in kaže na obstoj pravne praznine. Stališče, da je število prebivalcev le eden izmed kriterijev, izhaja tudi iz ustavne koncepcije občine, ki jo je opredelilo ustavno sodišče. Ustavni koncept občine po presoji ustavnega sodišča predpostavlja, da bo občina glede na število prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno upravljati lokalne zadeve. Iz tega stališča ustavnega sodišča nedvomno izhaja, da so poleg prebivalcev še druge okoliščine, ki morajo vzpostavljati nastanek takšne občine, ki bo obsegala območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev, in bo sposobna samostojno upravljati lokalne zadeve. Te okoliščine na zakonski ravni niso jasno definirane.

Glede kriterijev za ustanovitev občine. Ustavno sodišče je tudi že ocenjevalo ustavnost zakonskih kriterijev za ustanovitev občine in odločilo, da je imel zakonodajalec pravico določiti kriterje za ustanovitev občin ter da so določbe ZLS, ki opredeljujejo kriterije v skladu z ustavo. Ustavno sodišče je v dosedanjih odločbah sprejelo stališče, da je Državni zbor upravičen določiti kriterije za ustanovitev občine, na podlagi katerih bo ocenjeval ali posamezni predlogi izpolnjujejo pogoje za ustanovitev občin. Poudarilo je, da so pogoji vsebinske narave in da so za Državni zbor obvezni. Načelo pravne države namreč terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki jih sam določi. Povezanost ustavnega koncepta občine z zakonskimi merili izhaja tudi iz odločbe iz leta 1994. Ustavno sodišče je že v tej odločbi presodilo, da je v neskladju z ustavo, če so merila za določitev območja prepuščena poljubni izbiri, ker bi to povzročilo, da bi nastajale občine, ki med seboj nebi bile funkcionalno primerljive. Na področju lokalne samouprave je ustavno sodišče tudi že ugotovilo obstoj protiustavnih pravnih praznin. V prvi odločbi je ugotovilo, da sta 13. in 14. člen zakona, ki je urejal postopek, v neskladju z ustavo, v kolikor ne določa sodnega varstva v predhodnem postopku. V drugi odločbi pa je ugotovilo obstoj pravne praznine glede postopka ustanovitve mestne občine. Ker je ugotovilo, da je pravno praznino v tistem primeru mogoče zapolniti z analogno uporabo določb ZLS, je odločilo, da ne gre za protiustavno pravno praznino. ZPS v zvezi s tem ugotavlja, da so bile določbe z ZLS-R črtane ob hkratnih spremembah ureditve, ki se nanaša na mestne občine, zato analogna uporaba teh določb ni več možna niti potrebna.

V zvezi z merili za ustanovitev občine in določitve njenega območja je v pravni teoriji in ustavnosodni judikaturi izrecno poudarjeno tudi, da bi morale biti med merili za oblikovanje občine vključen tudi javnofinančni vidik, saj bi moral Državni zbor s posebno skrbnostjo zagotoviti, da bi obstoj in delovanje občin temeljila na ustavnem načelu njihovega samofinanciranja.

Pravna praznina se kaže tudi v procesni ureditvi. Neusklajena, nepopolna in pomanjkljiva procesna ureditev namreč odpira več pravnih vprašanj. Glede na to, da je predmet obravnave referendum, izpostavljamo pravno praznino na področju referenduma, odpira pa se tudi vprašanje aktivne legitimacije in sodnega varstva. Predlagani razpis referenduma po tem, ko je novela ZLS-R črtala posebne določbe o referendumu za ustanovitev občine, bi bil lahko sporen. Po mnenju ZPS namreč pravna ureditev ne ureja pomembnih pravnih vprašanj, in sicer kakšne so možne vrste teritorialnih sprememb in razmejitve med njimi. Gre za združitev, razdelitev, izločitev ali priključitev v postopku referenduma. In posledično, kakšen je način ugotavljanja referendumske volje pri teh teritorialnih spremembah, torej pri združitvi, razdelitvi, izločitvi in priključitvi. Referendum za ustanovitev občine je namreč poseben sui generis referendum, ki je določen neposredno z ustavo kot obligatoren in predhoden referendum, ki se nanaša na ustanovitev občine ter določitev njenega območja. Glede na to, da je ta referendum obvezen in da se njegova izvedba v skladu z ustavnosodno judikaturo, ima pravni učinek, morajo biti vsa vprašanja v zvezi z referendumom urejena z zakonom.

In še glede narave referenduma. Pri odločanju o predlogu za razpis referenduma je pravna narava referenduma izjemno pomembna. Ustavno sodišče se je s pravno naravo in učinkom tega referenduma intenzivno ukvarjalo v celotnem obdobju ustanavljanja občin in je svoja stališča dograjevalo. Zaradi njihove celovitosti in pomembnosti pri odločanju o predlogu v primeru, da Državni zbor oceni, da so izpolnjeni pogoji za razpis referenduma, je ZPS ta stališča v svojem mnenju neposredna citirala. In, če zaključim, iz teh stališč izhaja. Da je Državni zbor pri odločanju o predlogih za ustanovitev novih občin dolžan spoštovati ustavni koncept lokalne samouprave ter zakonske pogoje in postopek, ki ga določi sam. To pomeni, da Državni zbor, če ugotovi, da pogoji niso izpoljneni, ni dolžan ustanoviti občine niti razpisati referenduma. Če pa Državni zbor ugotovi, da so pogoji izpolnjeni, in če prebivalci na referendumu tudi izrazijo svojo voljo ter na določenem ozemlju ustanovijo občino in niso podani razlogi za neupoštevanje tako izražene volje, je Državni zbor dolžan ustanoviti občino. Naslednje stališče ustavnega sodišča je, da je Državni zbor voljo prebivalcev, izraženo na referendumu, dolžan upoštevati, če nima utemlejenih ustavnopravnih razlogov za drugačno ravnanje. In kot zadnje, da Državni zbor pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno.

Hvala.